关于代建项目政府采购招标质疑和投诉
关于代建项目政府采购招标质疑和投诉
一、政府采购招标的范围
根据市财政局和市住建局联合发布的《关于明确市级公开招
标数额标准以下的工程政府采购有关问题的通知》（苏财购字〔2016〕26号），市级国家机关、事业单位和团体组织（以下简称采购单位）使用财政性资金、项目预算达到当年《政府采购目录》规定的起点金额，但尚未达到公开招标数额标准的工程，以及与工程建设有关的勘察、设计和监理等服务（以下简称小额工程）的采购活动，适用《政府采购法》及相关法规制度。苏州公海贵宾会员检测中心项目投资管理有限公司代建的项目以政府投资项目为主，目前，15万元以上的单项工程、货物及服务，除满足工程公开招标的以外，其它的均应登录政府采购平台。
二、质疑与投诉的主要方面
随着我国招标投标及政府采购法律法规的进一步完善和潜在投标人的法律意识和维权意识的不断提升，特别是2018年3月1日起施行中华人民共和国财政部令第94号——《政府采购质疑和投诉办法》后，相关单位在政府采购过程中提出质疑和投诉的现象更为普遍。
苏州市政府采购网上显示，2018年1月至11月，大市内共处理投诉455件。分析代建项目的政府采购，质疑和投诉主要在以下几方面：
1.对采购招标程序（评标过程）的质疑与投诉
在评标过程中，因采购代理单位业务不熟练、评标时间过于紧凑等因素，往往出现本可以避免的简单错误。如某项目因工期较紧，发布补充公告后应延迟开标而没延迟开标，遭受质疑。
2.对采用政府采购还是工程招标方式的质疑与投诉
在相关监管部门都不能明确的情况下，潜在的投标人认为采购方式不利于自己时就会提出质疑与投诉。在代建项目中，业主会因期待意向单位中标而听从意向单位的意见，采用政府采购招标方式的较多，而政府采购方式对投标单位的准入条件相对较低，也就更容易产生投诉。
3.对政府采购限价和中标价的质疑
在目前的采购活动中，认为限价过高的较多。如在工程实践中，财评中心不对所有的采购项目进行评审，要求采购人自行通过询价等方式确定招标限价，这对招标代理单位和代建单位提出了要求。
4.对招标文件中技术条款的质疑与投诉
此类投诉较多，投诉集中在产品参数、评分标准、资格要求等方面。特别是智能化设备采购，产品没有统一的行业标准，同类产品技术参数标准不一，相关的产品还带有定制性，稍有漏洞，就会被质疑或投诉。
三、应对质疑与投诉的建议措施
1.选择好招标代理单位
因准入门槛低,市场上涌现了大批的招标代理单位，服务水平参差不齐。经验丰富的代理单位组织招标时，对质疑和投诉会做好提前预估和积极处理。因此，可以通过完善代建单位内部承包商库的评价和选取制度，选择有一定专业能力和采购经验、口碑信誉优良的单位，达到采购人对采购活动价廉、质优、高效的要求。
2.认真做好招标文件的编制
在进行政府采购活动中，一般采购单位会咨询一定数量的供应商，了解产品的生产工艺、流程、性能指标、价格构成等情况。对技术复杂的项目，在采购前还会进行调研和论证，对供应商和市场情况做到心中有数。因此要从资金、技术、生产、市场等方面对采购方案进行综合分析，准确掌握采购人的采购需求和采购方案的基本内容，确定招标项目的详细资料和采购清单。
《政府采购法》《招标投标法》等法律法规对政府采购及招标投标的有关事项分别作了明确规定。一是《招标投标法》第二十条规定，“招标文件不得要求或者标明特定生产供应者以及含有倾向或者排斥潜在投标人的其他内容”。二是《政府采购法》第五条规定，“任何单位和个人不得采用任何方式，阻挠和限制供应商自由登录本地区和本行业的政府采购市场”；第二十二条规定，“采购人可以根据采购项目的特殊要求，规定供应商的特定条件，但不得以不合理的条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇”。三是《政府采购法》第十条规定，“政府采购应当采购本国货物、工程和服务（特殊条件除外）”。
把握有关鼓励性规定。《政府采购法》第九条规定，“政府采购应当有助于实现国家的经济和社会发展政策目标，包括保护环境，扶持不发达地区和少数民族地区，促进中小企业发展等”。《政府采购实施条例》第六条规定，“国务院财政部门应当根据国家的经济和社会发展政策，会同国务院有关部门制定政府采购政策，通过制定采购需求标准、预留采购份额、价格评审优惠、优先采购等措施，实现节约能源、保护环境、扶持不发达地区和少数民族地区、促进中小企业发展等目标”。对此，财政部单独或与有关部门联合制定出台了一些规范性文件，主要有：一是财政部《关于实施促进自主创新政府采购政策的若干意见》《自主创新产品政府采购合同管理办法》《自主创新产品政府采购预算管理办法》《自主创新产品政府采购评审办法》等；二是财政部、国家发改委《节能产品政府采购实施意见》；三是财政部、国家环保总局《关于环境标志产品政府采购实施的意见》。
3.做好招标计划，考虑质疑和投诉的影响因素
根据项目的总进度计划，做好政府采购的招标计划，除了要充分考虑部分设备在土建、装饰工程施工时提前预埋的因素，还要考虑招标过程中质疑、投诉的因素。一旦有针对招标文件的质疑需要澄清，须保证澄清后至开标日期有15日间隔，不足15日的，应当顺延提交投标文件的截止时间。当质疑得不到满意的答复，就会出现投诉，财政部门在处理投诉事项期间，可以视具体情况书面通知采购人和采购代理机构暂停采购活动，甚至有可能作出重新招标的判决。我们只有将采购活动提前，防患于未然，才能避免影响工程进展。
4.做好标段划分，合理选择采购招标模式
标段划分的越多，被投诉的可能性越大。建议在条件允许的前提下（各专业图纸设计深度达到要求），尽量采用施工总承包招标，与工程建设相关的货物采购尽量纳入工程施工招标中。尽量减少专业工程中的协调，让有资质的单位进行设备安装。
5.有针对性地做好质疑和投诉回复
投诉大致可分为二类：第一类是认真参与项目投标的供应商感觉自身合法权益在某个招投标环节受到了侵害。针对此类质疑投诉应作审慎回复处理，应保证规范地进行招投标各环节操作流程，认真审核招标文件内容，做到公开、公平、公正，要确保整个投诉处理过程做到有理有据。第二类是恶意投诉，主要是指不是真正参与项目投标而是以投诉作为谋利工具的活动，这类投诉近几年来有爆发趋势。针对这类投诉，除了做到第一点所说的流程规范、文件内容合理合法，还可以邀请专家组评委进行专家论证等，在确保整个程序无问题的前提下，强势推进项目实施。
6.提升代建单位专业人员业务水平
政府代建项目中，采购人对与工程建设有关的货物及服务相对比较陌生，这种情况下，代建单位应当安排专业人员研究相关领域。对于政府采购的工程一定要做好图纸的深化工作，确保采购项目不遗漏。招标前可根据图纸等编制详细的采购标的，方便采购资金的控制，防止有单位对采购预算发生质疑。能通过财政评审中心审核的，尽量送审；不审核的，要分析采购价格，充分了解市场行情，要能拿出相对合理的价格。
按照现行要求，须推荐一名采购人代表参加评标，评委的专业性直接影响评标质量。作为代建单位，有了专业人员后，可以受采购人委托派出专业人员参与评标。
四、其它有关建议
1.过于宽松的政策造成各方理解不一，争议过多。建议监管部门根据市场调研结果，进一步明确有关争议问题，如：哪些项目采用工程招标、哪些采用政府采购，哪些可以设置安装资质条件，哪些人（供应商）可提出质疑和投诉（已依法获取其可质疑的采购文件的，可以对该文件提出质疑，但目前任何人都可以从网上下载采购文件，建议只有参加投标的供应商才有质疑和投诉的权利）。
2.建议政府采购监管部门对历次质疑和投诉情况进行归类，对多次出现的同类质疑问题的处理结果公布后，后期出现的同类质疑可不予以理会，减少重复处理相同问题所耗费的时间和精力。
3.关于政府采购类的项目验货及安装管理，建议把设备安装类的采购项目纳入监理单位的监理范围，对于较复杂的项目，建议委托第三方机构或者组织专家进行验收。弥补采购人专业性的欠缺，保证产品质量。
4.作为代建单位参与工程建设项目政府采购工作的业务人员，需要研究政府采购相关法律法规，了解采购产品的各方面专业知识，将采购人的要求通过采购招标文件合理地表现出来。法律赋予潜在的投标人有质疑与投诉的权利，采购人及代建单位需要有应对措施。
根据市财政局和市住建局联合发布的《关于明确市级公开招
标数额标准以下的工程政府采购有关问题的通知》（苏财购字〔2016〕26号），市级国家机关、事业单位和团体组织（以下简称采购单位）使用财政性资金、项目预算达到当年《政府采购目录》规定的起点金额，但尚未达到公开招标数额标准的工程，以及与工程建设有关的勘察、设计和监理等服务（以下简称小额工程）的采购活动，适用《政府采购法》及相关法规制度。苏州公海贵宾会员检测中心项目投资管理有限公司代建的项目以政府投资项目为主，目前，15万元以上的单项工程、货物及服务，除满足工程公开招标的以外，其它的均应登录政府采购平台。
二、质疑与投诉的主要方面
随着我国招标投标及政府采购法律法规的进一步完善和潜在投标人的法律意识和维权意识的不断提升，特别是2018年3月1日起施行中华人民共和国财政部令第94号——《政府采购质疑和投诉办法》后，相关单位在政府采购过程中提出质疑和投诉的现象更为普遍。
苏州市政府采购网上显示，2018年1月至11月，大市内共处理投诉455件。分析代建项目的政府采购，质疑和投诉主要在以下几方面：
1.对采购招标程序（评标过程）的质疑与投诉
在评标过程中，因采购代理单位业务不熟练、评标时间过于紧凑等因素，往往出现本可以避免的简单错误。如某项目因工期较紧，发布补充公告后应延迟开标而没延迟开标，遭受质疑。
2.对采用政府采购还是工程招标方式的质疑与投诉
在相关监管部门都不能明确的情况下，潜在的投标人认为采购方式不利于自己时就会提出质疑与投诉。在代建项目中，业主会因期待意向单位中标而听从意向单位的意见，采用政府采购招标方式的较多，而政府采购方式对投标单位的准入条件相对较低，也就更容易产生投诉。
3.对政府采购限价和中标价的质疑
在目前的采购活动中，认为限价过高的较多。如在工程实践中，财评中心不对所有的采购项目进行评审，要求采购人自行通过询价等方式确定招标限价，这对招标代理单位和代建单位提出了要求。
4.对招标文件中技术条款的质疑与投诉
此类投诉较多，投诉集中在产品参数、评分标准、资格要求等方面。特别是智能化设备采购，产品没有统一的行业标准，同类产品技术参数标准不一，相关的产品还带有定制性，稍有漏洞，就会被质疑或投诉。
三、应对质疑与投诉的建议措施
1.选择好招标代理单位
因准入门槛低,市场上涌现了大批的招标代理单位，服务水平参差不齐。经验丰富的代理单位组织招标时，对质疑和投诉会做好提前预估和积极处理。因此，可以通过完善代建单位内部承包商库的评价和选取制度，选择有一定专业能力和采购经验、口碑信誉优良的单位，达到采购人对采购活动价廉、质优、高效的要求。
2.认真做好招标文件的编制
在进行政府采购活动中，一般采购单位会咨询一定数量的供应商，了解产品的生产工艺、流程、性能指标、价格构成等情况。对技术复杂的项目，在采购前还会进行调研和论证，对供应商和市场情况做到心中有数。因此要从资金、技术、生产、市场等方面对采购方案进行综合分析，准确掌握采购人的采购需求和采购方案的基本内容，确定招标项目的详细资料和采购清单。
《政府采购法》《招标投标法》等法律法规对政府采购及招标投标的有关事项分别作了明确规定。一是《招标投标法》第二十条规定，“招标文件不得要求或者标明特定生产供应者以及含有倾向或者排斥潜在投标人的其他内容”。二是《政府采购法》第五条规定，“任何单位和个人不得采用任何方式，阻挠和限制供应商自由登录本地区和本行业的政府采购市场”；第二十二条规定，“采购人可以根据采购项目的特殊要求，规定供应商的特定条件，但不得以不合理的条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇”。三是《政府采购法》第十条规定，“政府采购应当采购本国货物、工程和服务（特殊条件除外）”。
把握有关鼓励性规定。《政府采购法》第九条规定，“政府采购应当有助于实现国家的经济和社会发展政策目标，包括保护环境，扶持不发达地区和少数民族地区，促进中小企业发展等”。《政府采购实施条例》第六条规定，“国务院财政部门应当根据国家的经济和社会发展政策，会同国务院有关部门制定政府采购政策，通过制定采购需求标准、预留采购份额、价格评审优惠、优先采购等措施，实现节约能源、保护环境、扶持不发达地区和少数民族地区、促进中小企业发展等目标”。对此，财政部单独或与有关部门联合制定出台了一些规范性文件，主要有：一是财政部《关于实施促进自主创新政府采购政策的若干意见》《自主创新产品政府采购合同管理办法》《自主创新产品政府采购预算管理办法》《自主创新产品政府采购评审办法》等；二是财政部、国家发改委《节能产品政府采购实施意见》；三是财政部、国家环保总局《关于环境标志产品政府采购实施的意见》。
3.做好招标计划，考虑质疑和投诉的影响因素
根据项目的总进度计划，做好政府采购的招标计划，除了要充分考虑部分设备在土建、装饰工程施工时提前预埋的因素，还要考虑招标过程中质疑、投诉的因素。一旦有针对招标文件的质疑需要澄清，须保证澄清后至开标日期有15日间隔，不足15日的，应当顺延提交投标文件的截止时间。当质疑得不到满意的答复，就会出现投诉，财政部门在处理投诉事项期间，可以视具体情况书面通知采购人和采购代理机构暂停采购活动，甚至有可能作出重新招标的判决。我们只有将采购活动提前，防患于未然，才能避免影响工程进展。
4.做好标段划分，合理选择采购招标模式
标段划分的越多，被投诉的可能性越大。建议在条件允许的前提下（各专业图纸设计深度达到要求），尽量采用施工总承包招标，与工程建设相关的货物采购尽量纳入工程施工招标中。尽量减少专业工程中的协调，让有资质的单位进行设备安装。
5.有针对性地做好质疑和投诉回复
投诉大致可分为二类：第一类是认真参与项目投标的供应商感觉自身合法权益在某个招投标环节受到了侵害。针对此类质疑投诉应作审慎回复处理，应保证规范地进行招投标各环节操作流程，认真审核招标文件内容，做到公开、公平、公正，要确保整个投诉处理过程做到有理有据。第二类是恶意投诉，主要是指不是真正参与项目投标而是以投诉作为谋利工具的活动，这类投诉近几年来有爆发趋势。针对这类投诉，除了做到第一点所说的流程规范、文件内容合理合法，还可以邀请专家组评委进行专家论证等，在确保整个程序无问题的前提下，强势推进项目实施。
6.提升代建单位专业人员业务水平
政府代建项目中，采购人对与工程建设有关的货物及服务相对比较陌生，这种情况下，代建单位应当安排专业人员研究相关领域。对于政府采购的工程一定要做好图纸的深化工作，确保采购项目不遗漏。招标前可根据图纸等编制详细的采购标的，方便采购资金的控制，防止有单位对采购预算发生质疑。能通过财政评审中心审核的，尽量送审；不审核的，要分析采购价格，充分了解市场行情，要能拿出相对合理的价格。
按照现行要求，须推荐一名采购人代表参加评标，评委的专业性直接影响评标质量。作为代建单位，有了专业人员后，可以受采购人委托派出专业人员参与评标。
四、其它有关建议
1.过于宽松的政策造成各方理解不一，争议过多。建议监管部门根据市场调研结果，进一步明确有关争议问题，如：哪些项目采用工程招标、哪些采用政府采购，哪些可以设置安装资质条件，哪些人（供应商）可提出质疑和投诉（已依法获取其可质疑的采购文件的，可以对该文件提出质疑，但目前任何人都可以从网上下载采购文件，建议只有参加投标的供应商才有质疑和投诉的权利）。
2.建议政府采购监管部门对历次质疑和投诉情况进行归类，对多次出现的同类质疑问题的处理结果公布后，后期出现的同类质疑可不予以理会，减少重复处理相同问题所耗费的时间和精力。
3.关于政府采购类的项目验货及安装管理，建议把设备安装类的采购项目纳入监理单位的监理范围，对于较复杂的项目，建议委托第三方机构或者组织专家进行验收。弥补采购人专业性的欠缺，保证产品质量。
4.作为代建单位参与工程建设项目政府采购工作的业务人员，需要研究政府采购相关法律法规，了解采购产品的各方面专业知识，将采购人的要求通过采购招标文件合理地表现出来。法律赋予潜在的投标人有质疑与投诉的权利，采购人及代建单位需要有应对措施。